As propostas para o avanço de uma agenda federalista podem tomar uma nova direção e vitalidade se nós passarmos a compreender o sentido do federalismo como um ideal, e não como um conjunto rígido de relações imutáveis.

Original: Wilfred McClay; Tradução: Tiago Barreira

O conceito de federalismo tem sido uma das principais conceitos alvos de equívocos na história americana moderna. Não precisamos ir muito além para constatar que os historiadores e cientistas políticos acreditam, sob a presunção e tenacidade de dogma, que as instituições federais americanas são relíquias pesadas de um passado superado há mais de um século, relíquias essas que foram nada mais do que obstáculos no caminho para unidade nacional e justiça racial, e que há pouco ou nenhum espaço para elas no estado-nação consolidado da modernidade. Outro indicador semelhante da reputação ruim do federalismo é o fato de que muitos poucos americanos médio sequer conheçam o que o termo significa – tendo sido habituados pela invocação sem fim do termo “Governo Federal” para denominar federalismo, se alguma vez pensaram nisto, como o oposto do que ele realmente é.

Nem sempre foi assim. Tomemos, por exemplo, o testemunho de Alexis de Tocqueville, um grande admirador do federalismo americano do século XIX. Tocqueville reconhecia, no primeiro volume da Democracia na América, que o federalismo é um sistema excessivamente “intrincado” de governo que “demanda o exercício diário de uma quantidade considerável de discrição por parte dos governantes.” De fato, ele afirmava que a própria Constituição americana, na qual ele considerava como “a constituição federal mais perfeita que já existiu,” exigia um nível surpreendente de conhecimento e discernimento por aqueles que eram governados. Ainda assim, pareceu a ele que mesmo o mais humilde americano da década de 1830 possuía uma compreensão instintiva de federalismo.

“Eu nunca me surpreendi tanto com o bom senso e julgamento prático dos americanos como pela maneira pela qual eles mencionam as incontáveis nuances de sua Constituição Federal. Eu raramente encontrei um único cidadão americano que não conseguisse distinguir com supreendente facilidade as obrigações criadas pelas leis do Congresso daquelas criadas pelas leis de seu próprio estado, e quem, depois de discriminar os assuntos que estavam sob a competência da União daqueles em que a legislatura local é competente em regular, não pudesse apontar o limite exato de jurisdições de cortes federais e dos tribunais estaduais. [1]”

Neste arrebatador elogio ao povo americano também se esconde um sério aviso. Este governo complexo, Tocqueville observava, “seria mal adaptado para um povo que não fora acostumado durante longo tempo a conduzir seus próprios assuntos,” uma constatação que talvez começa a nos conduzir ao que está em jogo nos presentes esforços em restaurar o federalismo nos Estados Unidos. Certamente há evidências de que o retorno das ideias federalistas nos dias atuais tem se mostrado bem-sucedido. De fato existe ainda algum motivo para pensar que a ideia de federação possa estar passando por seu momento de mais forte e séria reconsideração em um século ou mais. As eleições de 1992, a decisão Lopez da Suprema Corte de 1995, a proeminência crescente dos governadores estaduais, e a devolução pelo Congresso dos programas assistenciais aos estados – todos assumiam a possibilidade, ainda que remota, que o federalismo americano, como originalmente pensado, pode ainda ter uma segunda chance. Mas as palavras de aviso de Tocqueville sugerem o que pode ser o maior obstáculo de todos: o próprio povo americano. Uma oposição unificada e incansável ao “governo” no melhor dos mundos é uma bênção com certas reservas, e pode não ser terreno promissor para um renascimento do federalismo. [2] Em resumo, podemos não ser mais capazes de supor uma cidadania americana com as mesmas qualidades de pensamento e caráter que prevaleceram há 170 anos. Assim como qualquer outro sistema de governo, um sistema federal genuíno e sustentável deve ser capaz de refletir, e por sua vez reproduzir, um certo caráter social de seus cidadãos. Uma vez que a cadeia de causas e efeitos foi quebrada, somente um otimista incurável poderia estar seguro de sua recuperação.

Mas podemos tentar, e uma maneira modesta de contribuir para esta recuperação é mudar a maneira pela qual pensamos sobre a trajetória da história americana moderna, e assim restaurar algum senso de plausibilidade da “ideia de federação”. Isto poderia envolver mudanças dramáticas, uma vez que a história americana é contada como o triunfo sucessivo e inevitável do nacionalismo – ou seja, de forças de nacionalização e centralização sobre assuntos locais, regionais, provinciais ou particulares. De fato, mesmo diante dos efeitos crescentemente desconstrutivos do multiculturalismo, a história política dos Estados Unidos continua sendo contada como uma série de tais disputas, na qual os centralizadores muitas vezes interpretam o papel de cowboys mocinhos (ou de índios vítimas). No período de fundação, os homens progressistas e cosmopolitas que propuseram a Constituição prevaleceram sobre os mais retrógrados e provincianos anti-Federalistas. Na Guerra Civil Americana, uma concepção dos Estados Unidos como união nacional indissolúvel prevaleceu sobre as reivindicações persistentes de soberania dos estados. E indo adiante, na 14^a emenda, o movimento Progressista, a Primeira Guerra Mundial, o New Deal, o movimento dos direitos civis do pós-guerra, o programa Great Society – cada um constituindo marcos de uma longa caminhada em direção a um governo nacional cada vez mais forte, mais abrangente, mais benevolente, mais protetor e mais beneficente. Cada um deles foi uma vitória daquilo que Herbert Croly chamava de “ideia nacional” – a ideia de que tudo o que é de mais elevado e desejável em nossa cultura é expressa através e dentro de instituições nacionais, e o senso alargado de comunidade e propósito coletivo que eles incorporam.

Isso, como eu tenho sugerido, pode ter começado a mudar. A grau de convencimento deste modelo de história americana já começou a erodir, tanto nos lados direito e esquerdo do espectro político. Mas o conceito impreciso de “devolução”, apesar de poder ter alguns usos táticos de curto prazo para conservadores políticos, não será suficiente para preencher o vácuo intelectual e organizacional deixado pela erosão da “ideia nacional”. Na verdade, à medida em é dada atenção para a “devolução” somente enquanto maneira de reduzir o tamanho do governo em todas as esferas, não é combatida a hegemonia da própria ideia nacional. Não se busca aumentar ou proteger a autoridade independente dos estados e das instituições políticas locais, ou prover os estados e localidades de meios para enfrentar, e agir como contrapeso, o poder nacional – algo em que os indivíduos por si só estão desprovidos. Logo, não se trata somente de “devolução”, mas de uma ideia mais complexa do significado de união nacional, que necessitamos desenvolver.

É esta complexidade justamente a genialidade do federalismo – e do federalismo americano em particular. Divide-se o poder político entre unidades de governo – central e local, superior e inferior – de tal maneira que todas as unidades retenham certo grau de autonomia e autogoverno. Federalismo, portanto, oferece a perspectiva de conciliar as vantagens da independência com as vantagens da associação, da coesão e diversidade da organização local de pequena escala combinadas com os recursos materiais e segurança externa fornecida por um estado-nação unificado. Deve-se acrescentar, contudo, que para este sistema preservar seu caráter, deve-se encontrar maneiras claras e consistentes de limitar estritamente os poderes da autoridade central, e proteger a autonomia dos governos locais e provinciais. Isto pode se feito da melhor forma através de uma constituição escrita, do mesmo tipo que os Redatores forneceram. Entre as principais intenções de Madison ao ajudar a redigir esta “composição” única de sistemas federal e nacional, era a de não tornar a Constituição um modelo de consolidação de governo que poderia se sobrepor às autoridades separadas dos estados, ou reduzi-las a meras unidades administrativas na melhor das hipóteses. [3]

A ideia de federação, assim, é uma tentativa de conciliar os opostos, de encontrar um equilíbrio entre o nacionalismo e o localismo sem precisar escolher entre o extremo de um e outro. Contrário às típicas caricaturas da ideia de federação como um legalismo tacanho, este sistema, se entendido propriamente, é necessariamente flexível e dinâmico, e até mesmo ambíguo quanto ao próprio senso de finalidade da vida política. Ele não é, e nem pode ser, um produto fechado e acabado. Ao contrário, trata-se de um entendimento amplamente liberal e adaptado de forma esplêndida para a vida política concreta, especialmente do tipo de pluralismo liberal associado a figuras como Isaiah Berlin, que vê a existência humana como um confronto entre várias expressões de perfeição e bem humano diferentes, em contraste ao confronto típico da historiografia Whig entre luz e trevas, baseado na ilusão de uma incerta realização de um acordo harmonioso e abrangente que ponha fim aos conflitos. [4] Esta é a razão de ser tão equivocada a tendência dos historiadores em reduzirem a Constituição a um acordo político guiado por compromissos; uma das principais metas da Constituição foi a conciliação das disputas dos bens reivindicados; a conciliação de opostos.

A ideia de federação, assim, não esteve à margem das intenções dos Redatores. Ela foi absolutamente essencial, e precisamos entender por quê. Existem, resumidamente, duas motivações; e mantendo minha referência a Isaiah Berlin que uma delas é negativa, e a outra positiva. A primeira é a negativa: os Redatores desconfiavam do poder, desconfiavam do governo, desconfiavam de maiorias, desconfiavam da natureza humana. Eles acreditavam na “necessidade de precauções auxiliares” para se proteger dos abusos de poder ao qual governos populares estão suscetíveis. Logo, a necessidade de planejar um governo que imponha deliberadamente “interesses opostos e rivais” que poderiam servir de peso e contrapeso um ao outro, usando “ambição… para neutralizar a ambição”. Federalismo foi uma parte crucial deste arranjo. A separação de governos nacionais e estaduais combinados com a separação de poderes dentro de cada esfera de governo, fornecia uma “segurança dupla” para os direitos individuais, através da dispersão de poder [5]

Esta, assim, é a função negativa do federalismo. Mas complementa-se com uma função positiva igualmente importante, que é dada menos atenção do que merece. Federalismo, quando propriamente concebido, torna possível preservar a integridade e a vitalidade de formas de pequena escala de organização e associação política. O regime federal, quando propriamente constituído, pode oferecer meios de exercício significativo de cidadania para as multidões, o tipo de ações que elevam e aprofundam seres humanos, enquanto o ligam mais proximamente e afetivamente à sua localidade, e através de sua localidade, à nação.

A perspectiva de cidadania é refletida com especial proeminência nas vertentes republicanas clássicas do pensamento político e ideologia anglo-americana dos séculos XVIII e XIX. O entendimento clássico de virtude enfatizava que o indivíduo não podia realizar sua natureza humana em sua completude sem o envolvimento na vida pública – que uma república forte dependia da preponderância de indivíduos independentes e de espírito público para sua própria existência. Virtude, para parafrasear Randolph Bourne, era a saúde do estado, não menos que a do cidadão energético. Esta visão tem atraído o interesse de inúmeros liberais comunitários do presente, como Michael Sandel, como uma fonte alternativa de solidariedade social em uma era pós-marxista e pós-nacionalista. [6]

Na verdade, deve-se ver com bons olhos a reapropriação da ideologia republicana, e para a recuperação da ideia exaltada de cidadania e vida pública que ela fornece. Apesar da dureza, como sempre tem sido, a vida pública em uma democracia pode e deveria funcionar como um tipo de escola para a alma. Instituições locais de pequena escala estão muito melhor situadas em exercer este papel educativo, precisamente porque oferece-se nelas mais oportunidades para ações significativas de cidadania. Mas os mesmos escritores neo-republicanos necessitam lembrar que há sempre um lado menos atrativo para o republicanismo. O próprio John Pocock tem observado que a ideia de virtude é “altamente compulsória”, uma vez que “obriga o indivíduo, sob ameaça de sua integridade moral, a participar da coisa pública (res publica)”[7] Se tomada seriamente, o republicanismo faz da atividade política virtuosa o princípio e fim da existência – uma perspectiva profundamente lamentável, em vários aspectos, do qual pode verdadeiramente ser dito que é uma cura pior do que a doença. Há o perigo de que, ao combater zelosamente o “eu desvinculado”, para usar o termo de Sandel, terminamos por cair nos braços de um corpo político desvinculado. [8]

A ideia de federação representa uma resposta genuína para este dilema. Ela fornece uma maneira de permitir um espaço adequado para um individualismo saudável, para as satisfações da vida privada, para as “virtudes burguesas” de uma democracia liberal, enquanto que respeita e mantém o papel que as ações de cidadania, e noções de vida republicana em geral, exercem no aprofundamento e elevação da alma. Aqui, novamente, a visão de Tocqueville sobre este tema é elucidativo. Temendo os efeitos desintegradores do individualismo em uma ordem social liberal, Tocqueville procurou entender o motor do auto-interesse e de como funcionava no lugar da virtude. Ele reconhecia que devia haver algum padrão institucional que mantinha este mecanismo, e ele atribuía aos Redatores em ter estabelecido um. Eles haviam buscado deliberadamente, segundo Tocqueville “injetar vida política em cada porção do território de modo a multiplicar a uma extensão infinita as oportunidades de agir em concerto com todos os membros da comunidade.” [9]

Em outras palavras, Tocqueville via a ideia de federação como uma maneira com que os americanos pudessem reter o espírito de cidadania republicana mesmo quando é admitido o dinamismo auto-interessado do individualismo liberal. Se Tocqueville estivesse correto, então poderia ser argumentado que o federalismo americano foi, como efeito, um esforço de reconciliar e manter os princípios essenciais de ambos os pensamentos políticos clássico e moderno. Isso não significa que Tocqueville acreditava que os americanos deveriam estar comprometidos eternamente com uma maneira particular de divisão de autoridade, ou que ele se opunha a um governo nacional poderoso. Mas ele queria dizer que eles deveriam estar comprometidos com a ideia de que comunidades políticas, se eles tiverem alguma vitalidade moral real, devem estimular seus habitantes para o desenvolvimento mais completo de suas naturezas, Deve-se permiti-los – e exigi-los – serem cidadãos.

Isso não significa, obviamente, que a ideia de federação se relacione com a crescente tendência plebiscitária da política americana nos dias atuais, refletida nos horrores da democracia direta computadorizada. Pelo contrário, um sistema federativo favorece a discriminação cuidadosa de esferas próprias de responsabilidade, e estima o conhecimento sólido e “local” sobre a “opinião pública” pseudo-cosmopolita, esta particularmente do tipo gerada pela mídia de massa e medida pelas pesquisas de opinião. Ao permitir aos cidadãos o máximo de autoridade viável na administração de assuntos menores e locais, a ideia de federação os atrai à vida pública dando-as um suporte amplo nos assuntos a serem discutidos. Longe de diminuir a sua ligação com a nação, a ideia de federação almeja fortalecer sua afeição pela nação, e sua confiança na eficácia do governo federal, limitando precisamente o escopo das instituições nacionais, e direcionando prontamente as energias dos cidadãos de ligações mais próximas e primordiais para a afirmação de associações ainda maiores – um nacionalismo alimentado, podemos dizer, pelo patriotismo local.

Madison entendeu bem a maior parte disso, se não tudo. Apesar de seu famoso argumento no Federalista [10] para uma “república estendida” como um contraponto ao surgimento de facções, ele também insistiu que a jurisdição do governo central seja restringida para certas atribuições específicas, com os estados e as localidades mantendo sua autoridade e atividade devida. Ele assumia que uma nação grande e diversa não poderia oferecer o mesmo senso de comunidade moral do que de uma república pequena e relativamente homogênea (apesar dele de fato reconhecer que a perspectiva nacional poderia muitas vezes ser a mais elevada). Ao invés, disso, ele assumiu que uma modificação sensata e uma mistura do princípio federativo poderia combinar as vantagens de ambas.

Assim, para os políticos de hoje preencherem o espírito destas palavras eles necessitarão mudar para a direção oposta daquela do século passado – para longe das tendências centralizantes do passado, e em direção a arranjos institucionais que busquem multiplicar as oportunidades para associação pública. O desafio é encontrar caminhos de restaurar o senso de fiscalização e pertencimento oferecido pelas instituições menores e mais humanas que possam servir de escolas de cidadania, enquanto se mantém as vantagens inestimáveis do governo nacional. Este é o Santo Graal almejado por tantos pensadores políticos de nossa era, de Dewey a Sandel; mas eles muitas vezes falharam em notar que este é justamente a meta da ideia de federação. A ideia de federação não nos exige renunciar ao governo nacional, apenas de especificar e estabelecer seus limites. E este o faz não somente para limitar o poder do governo nacional, como também para preservar tipos de associação, e qualidades da alma, que estão além do poder do nacionalismo para sustentá-los.

Temos sido tão facilmente convencidos, eu acho, pelo argumento reflexivo de que a ideia federal é inútil para nós hoje porque não podemos retornar às instituições do século XIX. Isso é confundir uma expressão da ideia de federação com a própria ideia, e imaginar que o princípio de federação não pode permitir crescimento ou desenvolvimento, ou encontrar sua expressão, em outros caminhos – isso é esquecer o fato, repetindo, de que o federalismo não é um sistema acabado e fechado, mas é pela sua natureza muito dinâmico e adaptativo. Se nós passarmos a entender o sentido do federalismo como uma ideia, no lugar de um conjunto fixo de relações imutáveis, e mais ainda como uma ideia desenvolvida para equilibrar e conciliar a disputa de bens reivindicados, então nossos debates sobre um federalismo promissor podem tomar uma nova direção e vitalidade. A ideia de federação pode então ganhar mais aceitação geral como uma ideia que veio para ficar – de novo.

Wilfred McClay é doutor em história pela Johns Hopkins University. Mantém a Cadeira G.T e Libby Blankenship Chair em História da Liberdade na Universidade de Oklahoma. Seu livro, The Masterless: Self and Society in Mondern America, venceu o 1995 Merle Curti Award da Organização de Historiadores Americanos. Artigo publicado por Wilfred McClay no blog The Imaginative Conservative. Texto no original: http://www.theimaginativeconservative.org/2016/11/federal-idea-timeless-wilfred-mcclay.html

Notas:

1. Alexis de Tocqueville, Democracy in America, (Liberty Fund, 2002).
2. Já explorei este tema em “A More Perfect Union? Toward a New Federalism,” Commentary, 100 (September 1995), 28-33.
3. The Federalist Papers, (Numbers 39, 45, and 46). Veja no entanto, a sugestão feita por Madison de que o povo tende a “no futuro direcionar mais suas atenções para o governo federal do que para o estadual,” e que esta mudança não deveria estar “descartada”. Mas Madison continua, argumentando que mesmo neste caso, o alcance do poder federal estaria limitado, e assim daria aos governos estaduais “poucos motivos para temor”
4. Isaiah Berlin, The Crooked Timber of Humanity: Chapters in the History of Ideas(New York. 1991). Especially the essays entitled “The Pursuit of the Ideal” and “The Decline of Utopian Ideas in the West,” 1-48.
5. The Federalist Papers, 321-22 (Number 51).
6. Michael J. Sandel, Democracy’s Discontent: America in Search of a Public Philosophy(Cambridge. Mass., 1996).
7. J.G.A. Pocock, The Machiavellian Moment: Florentine Political Thought and the Atlantic Republican Tradition(Princeton, N.J., 1975), 551.
8. Michael Sandel. “The Procedural Republic and the Unencumbered Self,” Political Theory 12 (1984), 81-96.
9. Tocqueville, Democracy in America, II,110-11.